逐條精讀！如何理解PPP“新”機(jī)制！
作者:
遼寧合建
來源:
新基建投融圈
日期:
2023-11-17
人氣:
6784
2023年11月8日，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）正式對外公開，這是我國政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展史的重要里程碑。
下文將對《意見》重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行分析解讀，具體如下：
《意見》第（一）條
聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目
1、“明確收費(fèi)渠道和方式”，應(yīng)當(dāng)結(jié)合項(xiàng)目付費(fèi)內(nèi)容，明確相應(yīng)的收費(fèi)機(jī)制與收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目收益要覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，避免新增地方財政未來支出責(zé)任。
2、“項(xiàng)目建設(shè)期對使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持”中的“政府投資支持”包括政府采用資本金注入方式和按照相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定申請的財政資金（如專項(xiàng)補(bǔ)助）等支持。
3、“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本”意指在使用者付費(fèi)的前提下，政府應(yīng)遵循一視同仁、有規(guī)定、有標(biāo)準(zhǔn)的原則進(jìn)行補(bǔ)貼，且補(bǔ)貼金額不能超過運(yùn)營成本。
*注：該補(bǔ)貼的規(guī)定應(yīng)是已出臺的、統(tǒng)一的行業(yè)運(yùn)營補(bǔ)貼。
《意見》第（二）條
全部采用特許經(jīng)營模式實(shí)施
1、需要注意的是，《意見》中所指的“特許經(jīng)營”是一種基于使用者付費(fèi)的“行政特許經(jīng)營”，不同于商業(yè)連鎖、品牌加盟等政府無責(zé)任和義務(wù)提供的純商業(yè)化特許經(jīng)營項(xiàng)目。
2、依據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號令）第三條所述，特許經(jīng)營的官方定義如下：
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
3、《意見》指出，“政府和社會資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，合理采用建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交（TOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式。”
本次《意見》最大的變化在于明確了項(xiàng)目資產(chǎn)最終都要移交給政府方，特許經(jīng)營者、項(xiàng)目公司只是在特許經(jīng)營期間的一定時間內(nèi)享有項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，在此前提下符合條件的項(xiàng)目可發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。
《意見》第（四）條
優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與
堅持初衷，回歸本源，新機(jī)制最大程度地鼓勵民營企業(yè)參與，并首次制定了《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》。
該清單充分考慮了不同行業(yè)屬性以及民營企業(yè)的專業(yè)能力，對不同項(xiàng)目類別實(shí)行分類管理。
需要注意的是：
1、該清單僅列示了對擬開展政府和社會資本合作的常見領(lǐng)域項(xiàng)目，其他未列舉領(lǐng)域也可實(shí)行政府和社會資本合作模式。
2、外商投資企業(yè)應(yīng)在遵守《外商投資法》《外商投資法實(shí)施條例》《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》（2021年版）等規(guī)定的前提下，遵循前述規(guī)定參與政府和社會資本合作項(xiàng)目。
例：負(fù)面清單中要求”增值電信業(yè)務(wù)的外資股比不超過50%“，如外資企業(yè)參與新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的“數(shù)據(jù)中心”特許經(jīng)營項(xiàng)目，其股權(quán)占比需符合上述雙重規(guī)定。
3、“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與“是為了激發(fā)民間投資活力，落實(shí)《公平競爭審查制度細(xì)則》（國市監(jiān)反壟規(guī)（2021）2號文）的要求，讓具有專業(yè)化能力的民營企業(yè)進(jìn)入政府和社會資本合作項(xiàng)目成為可能。
注：民營企業(yè)具有參與項(xiàng)目的能力與水平是優(yōu)先選擇其參與的前提，在無法選擇出符合條件的民營企業(yè)參與的情況下，“選擇民營企業(yè)”不應(yīng)作為政府與社會資本合作的強(qiáng)制性的規(guī)定。
4、同時，《意見》第(十八）條也提出鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)。
1、《意見》指出，由國家發(fā)改委牽頭做好特許經(jīng)營模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。
2、地方各級人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，按照《重大行政決策程序暫行條例》的相關(guān)規(guī)定規(guī)范推進(jìn)本級政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目。
3、各級財政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加大財會監(jiān)督力度。
4、地方各級人民政府應(yīng)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，完成相應(yīng)的方案編制、特許經(jīng)營者選擇等流程。
《意見》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了應(yīng)授權(quán)具有行政監(jiān)管能力的單位，排除了“原《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資（2014）2724號文”中表述的“行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”的主體范圍。
5、如需成立項(xiàng)目公司，政府方應(yīng)當(dāng)指定出資代表。
《意見》第（六）條
穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施
1、2023年2月政府和社會資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會資本合作項(xiàng)目，不再執(zhí)行（國辦發(fā)〔2015〕42號）文，均應(yīng)按照新機(jī)制執(zhí)行。對于2023年2月政府和社會資本合作項(xiàng)目清理核查前已完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，應(yīng)按照《關(guān)于政府和社會資本合作存量項(xiàng)目分類處理的意見》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
2、 不再存在PPP項(xiàng)目庫，新機(jī)制下應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化信息披露機(jī)制，依托全國投資項(xiàng)目在線審批平臺對項(xiàng)目情況，及時向社會動態(tài)公開。
1、《意見》明確，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開競爭方式選擇特許經(jīng)營者，招標(biāo)文件中應(yīng)將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)。
2、特許經(jīng)營期限原則上不得超過40年，投資規(guī)模大、回報周期長、法律另有規(guī)定的項(xiàng)目可適當(dāng)延長。
《意見》第（九）條
規(guī)范簽訂特許經(jīng)營協(xié)議
項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與特許經(jīng)營者在遵循法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等的條件下簽訂協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格依照《民法典》合同法篇章的規(guī)范要求制定。
1、成立項(xiàng)目公司的情形：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者約定其在規(guī)定期限內(nèi)成立項(xiàng)目公司，并與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
2、不成立項(xiàng)目公司的情形：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與特許經(jīng)營者直接簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。
《意見》第（十二）條
定期開展項(xiàng)目運(yùn)營評價
1、《意見》中并未提及建設(shè)期績效考核的內(nèi)容，主要是因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)期可通過監(jiān)理等管控機(jī)制對工期、質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，如出現(xiàn)建設(shè)期違約情形，可通過提取保函金額或違約條款的約定進(jìn)行責(zé)任追究。
2、《意見》指出重點(diǎn)開展定期運(yùn)營評價，應(yīng)確定項(xiàng)目運(yùn)營期績效評價指標(biāo)體系，運(yùn)營評價結(jié)果與履約保函金額提取、運(yùn)營補(bǔ)貼（如有）支付相掛鉤。
3、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將社會公眾意見作為項(xiàng)目監(jiān)測分析和運(yùn)營評價的重要內(nèi)容，加大公共監(jiān)督力度，按照有關(guān)規(guī)定開展績效評價。
《意見》第（十四）條
規(guī)范開展特許經(jīng)營協(xié)議變更和項(xiàng)目移交等工作
1、嚴(yán)禁以提前終止為由將特許經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^建設(shè)—移交（BT）模式變相舉債。
2、“擬繼續(xù)采取特許經(jīng)營模式的，應(yīng)按規(guī)定重新選擇特許經(jīng)營者，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。特許經(jīng)營期限內(nèi)因改擴(kuò)建等原因需重新選擇特許經(jīng)營者的，同等條件下可優(yōu)先選擇原特許經(jīng)營者。”
需要注意的是，重新選擇仍應(yīng)通過公平競爭的前提下優(yōu)先選擇，并非通過直接委托的方式。
3、因特許經(jīng)營協(xié)議引發(fā)的爭議，鼓勵通過友好協(xié)商解決，必要時可根據(jù)爭議性質(zhì)，依法依規(guī)處理解決，涉及特許經(jīng)營權(quán)的授予和收回的爭議應(yīng)通過申請行政復(fù)議或行政訴訟解決；涉及民事法律關(guān)系的糾紛通過仲裁、訴訟方式解決。